Conferenza unificata 15 gennaio 2004 – Organi Collegiali scuola 

Oggetto: Parere, ai sensi degli artt. 2, comma 3 e 9, comma 3, del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sullo schema di decreto legislativo, recante modifiche al decreto legislativo 30 giugno 1999, n. 233, concernente la riforma degli organi collegiali territoriali della scuola, a norma dell’art. 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59.

LA CONFERENZA UNIFICATA

Nella odierna seduta del 15 gennaio 2004;
VISTO l’art. 7 della legge 6 luglio 2002, n. 137; VISTO il decreto legislativo 30 giugno 1999, n. 233;
VISTI gli artt. 2, comma 3 e 9, comma 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281;
VISTO lo schema di decreto legislativo concernente la riforma degli organi collegiali territoriali della scuola, a norma dell’art. 21 della legge 15 marzo 1997, n. 59, attuativo del citato art. 7 della legge n. 137 del 2002, nel testo approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri del 27 novembre 2003, trasmesso dal Dipartimento degli affari giuridici e legislativi della Presidenza del Consiglio dei Ministri, con nota prot. n. 21057/50020/10.3.49 del 1° dicembre 2003;
CONSIDERATI gli esiti della sede tecnica dell’ 8 gennaio 2004, nel corso della quale i rappresentanti delle Regioni e delle Province autonome hanno espresso il loro parere tecnico negativo sui contenuti dello schema, non condividendone l’impianto complessivo;
CONSIDERATO che in corso di seduta in ordine allo schema di decreto in esame i Presidenti delle Regioni e delle Province autonome e i Rappresentanti delle Istituzioni locali, avendo evidenziato che la proposta, a loro avviso, non tiene conto né della potestà legislativa concorrente in materia di istruzione ed esclusiva in materia di istruzione e formazione professionale né delle competenze amministrative degli enti locali, hanno espresso parere negativo e formalizzato due documenti, allegati sub A e B, parte integrante del presente atto, consegnati rispettivamente dalle Regioni e dall’ANCI e dall’ UPI, chiedendo il ritiro del provvedimento, la proroga dei termini di delega e l’apertura di un tavolo di confronto interistituzionale tecnico – politico per il riesame dell’intera materia;
CONSIDERATO che il Sottosegretario di Stato all’istruzione, pur cogliendo le preoccupazioni delle Autonomie anche per quanto attiene ai tempi ristretti di esame che non hanno consentito un confronto più ampio sull’argomento, ha evidenziato che il Governo intende esercitare la delega, impegnandosi tuttavia a riferire al Ministro dell’istruzione, dell’università e della ricerca la richiesta di proroga dei termini della stessa, per le opportune valutazioni;
CONSIDERATO che al termine del dibattito si è concluso con la richiesta di ritiro dello schema di decreto in esame e di proroga dei termini di esercizio della delega;
ESPRIME PARERE
nei termini di cui in premessa sullo schema di decreto legislativo con le motivazioni formalizzate nei documenti sub A e B.
Il Segretario f.to Carpino
Il Presidente f.to La Loggia

All. A
15/01/04
Consegnato in seduta
CONFERENZA DEI PRESIDENTI DELLE REGIONI E DELLE PROVINCE AUTONOME
SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE MODIFICHE AL DECRETO LEGISLATIVO 30 GIUGNO 1999, N. 233, CONCERNENTE LA RIFORMA DEGLI ORGANI COLLEGIALI TERRITORIALI DELLA SCUOLA, A NORMA DELL’ART. 21 DELLA LEGGE 15 MARZO 1997, N. 59
Punto 2) Odg Conferenza Unificata
Le Regioni, esaminato lo schema di decreto legislativo sugli organi collegiali territoriali della scuola, posto all’esame della Conferenza, rilevano le seguenti questioni di metodo e di merito:
Dal punto di vista del metodo:
– Lo schema di decreto, disciplinando un aspetto organizzativo del sistema di istruzione e formazione professionale, non tiene conto della potestà legislativa concorrente in materia di istruzione ed esclusiva in materia di istruzione e formazione professionale delle Regioni.
– Il Governo ha avuto a disposizione 18 mesi per formulare un nuovo decreto che modificasse il dlgs n 233/1999 sugli organi collegiali territoriali . Nei 18 mesi di vigenza della delega, cioè dal luglio 2002 al gennaio 2004, il MIUR non ha mai ricercato o richiesto il benché minimo confronto con le Regioni e richiede oggi, a decreto già formulato e approvato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri, un parere della Conferenza in tempi ristrettissimi, motivati dal fatto che scade la delega.
Per quanto attiene al merito:
– Lo schema di Decreto presentato dal Governo motiva l’introduzione delle modifiche al Dlgs.233/1999 facendo riferimento all’art. 21 della legge n.59/1997, (già vigente peraltro quando il Dlgs:233/1999 fu emanato) che “ha profondamente innovato il sistema scolastico italiano introducendo nell’ordinamento il principio di autonomia delle istituzioni scolastiche” (cfr.relazione illustrativa). Tale principio innovativo, peraltro, non trova riscontro nel concreto assetto degli organi collegiali territoriali delineati dal decreto. Esso innova assai poco rispetto alle forme e alle modalità di rappresentanza preesistenti all’introduzione dell’autonomia scolastica, né da luogo a forme di rappresentanza del sistema delle autonomie scolastiche, anche in riferimento all’interlocuzione con Regioni e Enti Locali.
– La modifica del Dlgs: n.233/1999 è resa necessaria, piuttosto che dalla legge 59/97, dai cambiamenti che il nuovo Titolo V, entrato in vigore successivamente al 1999, introduce nell’assetto complessivo dei poteri fra Stato e Regioni, fra Stato, Regioni, Autonomie Locali e Scolastiche; a tale assetto ogni provvedimento che riguardi il sistema nazionale di istruzione e formazione non può non fare riferimento, a maggior ragione trattandosi della materia del decreto in oggetto, riferita alla configurazione territoriale degli organi collegiali. Di contro, lo schema di Decreto presentato dal MIUR ancora una volta esclude di doversi misurare con tale problematica e non solo non tiene conto che essa può trovare nuovi spunti applicativi nella legge 131/2003 (La Loggia), ma ignora persino la vigenza del Dlgs 112/1998 che ha proceduto ad una nuova distribuzione delle competenze amministrative fra Stato, Regioni, Province e Comuni. Nel testo proposto gli organi collegiali non vengono individuati quali sede di confronto e coordinamento ai diversi livelli territoriali, tra i diversi soggetti istituzionali – equiordinati in base all’art.114 della Costituzione – che operano nei confronti del servizio Istruzione per le diverse loro attribuzioni legislative ed amministrative.
– Il testo del decreto prevede la costituzione del Consiglio nazionale dell’istruzione e della formazione, definendone composizione e competenze, tra l’altro, intrusive delle potestà regionali nelle materie di legislazione esclusiva, non prevedendo al contempo la presenza istituzionale delle Regioni in tale organismo.
– Il testo del decreto delinea organi collegiali territoriali della scuola, posti a latere dell’ufficio regionale scolastico e a latere delle articolazioni territoriali dell’ufficio regionale scolastico definite dal Regolamento di Organizzazione del Ministero nei quali le Regioni e gli Enti Locali (entità istituzionali) sono presenti fra le componenti extrascolastiche da designare, alla stessa stregua delle rappresentanze del mondo produttivo, delle associazioni professionali etc.(entità sociali ).
– La competenza legislativa da parte dello Stato, legittimamente invocata per una legge di principio sugli organi collegiali territoriali, viene ancora una volta applicata senza tenere minimamente conto della potestà legislativa concorrente in materia di istruzione, né di quella esclusiva in materia di istruzione e formazione professionale delle Regioni , emanando norme prescrittive sulle modalità di rapporto fra le scuole, le Regioni e gli Enti Locali e prefigurando addirittura forme di rappresentanza delle Regioni e degli Enti Locali medesimi all’interno di organi collegiali territoriali della scuola.
– Il decreto definisce le funzioni degli organi collegiali territoriali come consultive e propositive, delineando organismi dentro ai quali sono rappresentati gli stessi enti che hanno la responsabilità di consultare e di recepire proposte in quanto titolari a livello regionale e locale della programmazione, dell’ organizzazione e della gestione del Sistema.
– La proposta formulata dal Governo, infatti, determina rilevanti ambiguità prevedendo la formulazione da parte degli organi collegiali territoriali di proposte e di pareri nei confronti delle istituzioni scolastiche e dell’amministrazione scolastica periferica, in materie che in realtà sono comprese nelle attribuzioni di Regioni ed Enti Locali, ai sensi delle disposizioni di cui al d.lgs. n.112/98.
– Lo schema di decreto, infine, non tiene conto che nelle Province di Trento e Bolzano vigono in materia norme provinciali che delineano un quadro diverso da quello ipotizzato dallo schema stesso, da salvaguardare in coerenza con le competenze statutarie e le relative norme di attuazione.
Le Regioni ritengono, pertanto, lo schema di Decreto inemendabile e ne chiedono il ritiro.
Propongono, altresì, che il Governo istituisca un tavolo di confronto interistituzionale tecnico-politico che:
• riesamini l’intera materia alla luce delle innovazioni legislative intercorse dall’emanazione della legge 59/1997;
• dia luogo ad una nuova disciplina degli organi collegiali territoriali che venga attuata attraverso l’esercizio di attribuzioni legislative coerenti con le competenze delineate dal nuovo ordinamento costituzionale;
• dia forma a livelli di consultazione e concertazione nel nuovo sistema di istruzione e formazione che assicurino “rappresentanza e partecipazione ai diversi soggetti interessati alla vita della scuola stessa, alle sue attività ed ai suoi risultati “.
Roma, 15 gennaio 2004

All. B
15/01/04
Consegnato in seduta
ANCI – UPI
SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO RECANTE MODIFICHE AL DECRETO LEGISLATIVO 30 GIUGNO 1999, N. 233, CONCERNENTE LA RIFORMA DEGLI ORGANI COLLEGIALI TERRITORIALI DELLA SCUOLA, A NORMA DELL’ART. 21 DELLA LEGGE 15 MARZO 1997, N. 59.
L’Unione delle Province d’Italia e l’Anci, esaminato lo schema di decreto legislativo in oggetto, ritengono che l’impostazione complessiva della disciplina degli organi collegiali territoriali della scuola in esso contenuta non risponda adeguatamente alle esigenze di concertazione e partecipazione che devono accompagnare l’attuale delicato processo di transizione dell’assetto generale del governo della scuola da un sistema prevalentemente centralizzato, statale, ad un altro, pluralistico, basato anche sul rilevante apporto dei poteri locali, oltre che sul ruolo delle istituzioni scolastiche, chiamate a gestire in modo autonomo il servizio.
Tale processo è già stato avviato ed in parte realizzato a seguito dell’emanazione della numerosa e complessa normativa di attuazione della stessa legge 15 marzo 1997, n. 59, in base alla quale le disposizioni in oggetto vengono proposte; è inoltre in corso il dibattito sulle modalità di un ulteriore spostamento della funzione istruzione, dal centro alla periferia.
Si ritiene che la riforma degli organi collegiali territoriali della scuola proposta nello schema di decreto legislativo non tenga nel debito conto tali rilevanti elementi di innovazione.
La valutazione espressa discende dagli elementi di seguito illustrati:
l) La disciplina proposta riferisce il ruolo e le attribuzioni degli organi collegiali alle sole funzioni, relative al servizio scolastico, che sono rimaste in capo allo Stato, configurando gli organi collegiali della scuola quali meri strumenti interni al MIUR, ai diversi livelli territoriali; di conseguenza la composizione degli organi prevede una partecipazione nettamente minoritaria, quasi marginale, da parte delle rappresentanze delle istituzioni della Repubblica diverse dallo Stato.
2) Una tale impostazione:
a) non tiene conto del ruolo svolto in precedenza (quando i compiti in materia di istruzione erano per la quasi totalità posti in capo allo Stato) dagli organi di cui si tratta, sin dalla loro istituzione nel 1974; tale ruolo è sempre stato orientato a favorire le interazioni tra la scuola e la comunità nella quale essa opera, anche per quanto ha riguardato i rapporti tra il servizio scolastico e le istituzioni locali; il momento partecipativo delle singole scuole, delle loro componenti e dei rappresentanti di alcune parti della società civile, tramite gli organi collegiali configurati nello schema, limitato invece al processo decisionale relativo ai soli compiti ed alle sole funzioni statali, rappresenterebbe un’inversione di tendenza non facilmente comprensibile;
b) genera confusione nei cittadini e nelle diverse categorie di utenti del servizio in ordine agli organismi di partecipazione nel settore scolastico, che a questo punto rischierebbero di duplicarsi e moltiplicarsi, con riferimento alle diverse categorie di soggetti istituzionali (Stato, Regioni ed Autonomie locali) che esercitano funzioni e compiti rilevanti per il funzionamento del servizio scolastico; e ciò anche tenuto conto che altri organi collegiali di interazione e di coordinamento, con diversa composizione, sono già stati attivati in base a norme nazionali (Organo collegiale a composizione mista, presso ogni ufficio scolastico regionale, di cui all’art. 75, comma 3, del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300) ovvero sulla base di leggi e disposizioni emanate in materia dalle singole Regioni;
c) introduce una logica di governo della scuola secondo la quale, anche nei meccanismi di partecipazione, domina la settorialità nella soluzione dei problemi e nell’assunzione di provvedimenti; il che contrasta con l’impellente esigenza di una maggiore e continua comunicazione ed interazione tra le diverse sedi pubbliche che assumono determinazioni ed impegnano risorse per il servizio scolastico; tali decisioni e mezzi infatti, in ultima analisi, pur nel debito rispetto delle competenze e delle responsabilità proprie di ciascun soggetto istituzionale, sono tutte rivolte e destinate al perseguimento del medesimo interesse pubblico che si concretizza in un migliore risultato nell’istruzione e nella formazione dello stesso cittadino.
3) Al contrario, si ritiene necessario ed urgente che la riforma degli organi collegiali territoriali della scuola persegua prioritariamente, evitando doppioni e duplicazioni, la finalità di costituire sedi di confronto e di coordinamento, ai diversi livelli territoriali, tra i differenti soggetti istituzionali che, a seguito delle riforme per il decentramento e verso il federalismo, svolgono, per le diverse attribuzioni loro conferite, compiti, legislativi ed
amministrativi, comunque rivolti ad assicurare la programmazione, la gestione ed il funzionamento del medesimo servizio scolastico.
Tale esigenza deve essere considerata per gli organi collegiali territoriali – a differenza di quanto prevede lo schema di disciplina contenuto nella proposta­ unitamente a quella dei rapporti con le istituzioni scolastiche autonome, la cui centralità è comune punto di riferimento degli diversi soggetti istituzionali competenti per il funzionamento del servizio scolastico, nonché a quella di una corretta partecipazione della società civile al miglioramento del servizio scolastico.
4) La differente impostazione della disciplina contenuta nello schema- che, come già evidenziato, riconduce i meccanismi di partecipazione alle sole funzioni statali – finisce, tra l’altro, per introdurre gravi elementi di ambiguità che rischiano di risolversi in un ‘indebita invasione, da parte dello Stato, in compiti in materia scolastica che sono stati attribuiti al sistema regionale e delle autonomie locali.
Ad esempio ciò accade nella disciplina delle attribuzioni dei Consigli scolastici
locali, per le quali il comma 2 dell’art. 5 dello schema proposto prevede che tali organi “esprimono pareri e formulano proposte, nei confronti dell’amministrazione scolastica periferica e delle istituzioni scolastiche autonome,” nelle numerose materie espressamente elencate nella disposizione stessa.
Per alcune di esse le relative attività fanno capo – in base ali’attuale quadro normativa – non alle scuole ovvero agli uffici scolastici decentrati, bensì agli enti locali, titolari delle relative funzioni: ciò vale certamente per l’edilizia scolastica, materia rispetto alla quale le scuole formulano solo richieste; ma vale anche per altri compiti nei quali il ruolo delle istituzioni scolastiche autonome ha natura prevalentemente propositiva (si pensi alla distribuzione dell’offerta formativa), rapportandosi poi invece all’esterno in una dimensione territoriale rispetto alla quale è primaria la funzione degli enti locali, titolari, in
materia, di specifici compiti di amministrazione attiva; ci si riferisce in
particolare alla programmazione della rete scolastica e dell’offerta formativa, nonché a tutte le altre attività citate nell’art. 139 del d.lgs. 112/1998 ed in parte riportate nella disposizione in esame.
Con riferimento a tali ambiti di attività non si comprende allora il senso di un ruolo propositivo e di parere svolto dal Consiglio scolastico locale nei confronti di soggetti (uffici periferici del MIUR e singole scuole) che a loro volta non sono titolari della funzione di amministrazione attiva; la previsione di tali attribuzioni in capo agli organi collegiali territoriali potrebbe solo ingenerare eventuali malintesi in ordine ad un presunto ritorno delle relative competenze dalle Regioni e dagli Enti locali – che ne sono titolari in . base all’art. 139 del decreto legislativo 31 marzo 1998, n° 112- allo Stato.

Per le ragioni sopra illustrate, concernenti l’impostazione generale della normativa proposta, l’Unione delle Province d’Italia e l’Anci esprimono parere negativo sullo schema di decreto legislativo in oggetto, esaminato in via preliminare dal Consiglio dei Ministri il 27 novembre 2003.

Si evidenzia infine il particolare interesse delle Province, in relazione allivello territoriale al quale esse operano, ad assicurare la migliore disciplina della materia di cui si tratta, per poter svolgere i compiti loro attribuiti dalla legge per la programmazione e la gestione del servizio scolastico, in un quadro di semplificazione e chiarezza di rapporti con tutti gli altri soggetti istituzionali, nonché mediante adeguate forme di rappresentanza della pluralità delle istituzioni scolastiche con le quali le Province si rapportano quotidianamente.